Понятие и сущность автономного учреждения

До издания Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" в законодательстве использовалось одно понятие - "учреждение" с указанием на некоторые виды учреждений, отличающихся друг от друга в зависимости от того, каким собственником оно было создано. Допускалось создание следующих разновидностей некоммерческих организаций в форме учреждений:

1) государственных учреждений, созданных Российской Федерацией за счет средств соответствующего бюджета;

2) муниципальных учреждений, созданных муниципальными образованиями и финансируемых за счет средств местного бюджета;

3) частных учреждений, созданных и финансируемых за счет имущества и средств граждан и (или) юридических лиц - собственников.

Родовое понятие учреждения характеризуется признаками, общими для всех видов учреждений. Каждое учреждение пользуется правами юридического лица. Особенностью учреждения является то, что оно всегда создается внешним учредителем, остающимся за его пределами. Учредитель определяет цели деятельности учреждения, которые соответствуют его общей характеристике как некоммерческой организации и конкретизируются в уставных документах в рамках указания закона - учреждения создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функции некоммерческого характера (п.1 ст.120 ГК РФ).

В результате принятия нового закона в ГК РФ появляются три типа учреждений: государственное и муниципальное бюджетное учреждение, государственное и муниципальное автономное учреждение и частное учреждение. Они отличаются по учредительству, взаимоотношениям с учредителем и некоторым образом по распоряжению находящимся в их ведении имуществом и средствами.

В числе важнейших задач, которые пытались решить посредством введения учреждений нового типа, а именно автономных, - создание условий для тех учреждений, которые способны зарабатывать самостоятельно, что позволит уменьшить возложенное на государство бремя их содержания и повысить качество услуг.

Автономные учреждения на сегодняшний день призваны отчасти, заменить собой существующие государственные бюджетные учреждения, численность которых представляется явно избыточной. Предоставление федеральным органам исполнительной власти права самостоятельно формировать бюджетные учреждения привело к лавинообразному нарастанию численности последних. При этом новые учреждения зачастую создавались органами власти вовсе не в интересах осуществления функций и решения задач государства, а с одной лишь целью получения дополнительного бюджетного финансирования. По данным Министерства имущества в период 2003-2008 годов количество бюджетных учреждений на федеральном уровне увеличилось более чем в полтора раза, достигнув 37 тыс. Государство уже не имело возможности реально контролировать весь "массив" учреждений, что давало последним возможность фактически бесконтрольно распоряжаться переданным им государством имуществом и соответствующими финансовыми потоками.

По данным Министерства экономического развития к настоящему моменту неконтролируемый рост количества федеральных государственных учреждений остановлен, их численность составляет 36,4 тыс. Государство вынуждено затрачивать существенные объемы организационных и финансовых ресурсов для контроля за деятельностью учреждений и их финансирования по смете. При этом только по официальной оценке в России сейчас действует не менее 6,5 тыс. федеральных государственных учреждений, излишних с позиций выполнения государственных функций.

В то же время, существенное сокращение численности государственных учреждений путем их приватизации либо ликвидации в ближайшем будущем представляется малореальным уже хотя бы потому, что для этого сперва необходимо провести масштабную и весьма продолжительную работу по формированию и согласованию со всеми заинтересованными сторонами перечней приватизируемых и ликвидируемых учреждений. В этой связи, несмотря на все недостатки автономного учреждения, способного "поглотить" часть существующих бюджетных учреждений и несколько снизить издержки государства, связанные с их функционированием, можно только приветствовать.

Учредителями как бюджетных, так и автономных учреждений являются органы власти, учредителями частных учреждений - физические и юридические лица. По своим взаимоотношениям с учредителями бюджетные и частные учреждения одинаковы, в случае недостатка у них денежных средств для исполнения принятых на себя обязательств субсидиарную ответственность за них несет учредитель. Автономное учреждение имеет тех же учредителей, что и бюджетное, но учредитель не несет субсидиарной ответственности по их обязательствам и, если у них недостаточно денежных средств, то они будут вынуждены отвечать по своим обязательствам имеющейся в их распоряжении собственностью, то есть имуществом.